Kako varati na javnim nabavama

Već neko vrijeme razmišljam kako bi bilo dobro na jednome mjestu navesti tipične sheme koje “javni naručitelji” koriste prilikom namještanja javne nabave. Važno je reći kako su neke od najvećih prevara u javnoj nabavi u nas napravljene na totalno transparentnim javnim natječajima i kako proces javne nabave nije nikakvo jamstvo da cijeli postupak unaprijed nije namješten. Sve u biti ovisi o ljudima koji raspisuju nabavu i ako oni imaju poštene namjere, postupak će biti etičan i pobijediti će najbolji ponuđač neovisno o tome koju točnu metodu natječaja su koristili, no ako te komponente nema, gotovo da nema postupka koji će osigurati fer tržišnu borbu.

Prije 12 godina, kroz udrugu Vjetrenjača (koje nažalost više nema), radili smo analizu više od 50.000 javnih nabava, pa smo čak napravili i nagradni natječaj u kojem je pobijedio rad koji je (između ostalog) pokazao da natječaji u kojima ima više od tri ponuditelja je načelno gotovo uvijek doista otvoreni natječaj (link na pobjednički materijal). Kod doista otvorenih natječaja, razlika između predviđene cijene i najpovoljnije cijene je značajna, dok je opći zaključak za namještene natječaje redovito gotovo ista cijena između predviđenog iznosa nabave i pobjedničke ponude.

Na natječajima se “vara” iz različitih razloga i novčana protu-nagrada organizatoru nije uvijek krajnji motiv namještanja; razlozi mogu biti mnogobrojni od klasičnog mita i korupcije, preko političke direktive, do pogodovanja članovima obitelji, prijateljima ili očekivanje neke druge, ne nužno materijalne protuusluge (primjerice zapošljavanje člana obitelji ili “zbrinjavanje” čelnika nakon isteka mandata). Pogledajte samo Uskokove predmete i sve će vam biti jasno, nema tu velikih iznenađenja.

Neke od metoda (ne pravim se pametan da mislim da je ovo definitivni popis, no ako imate neku dodatnu metodu dojavite da ažuriram popis) je sljedeći:

• Razlamanje javne nabave: ovo se može raditi na više načina i imamo priču kada se nabava dijeli na više manjih kako bi pojedinačna isporuka roba i usluga bila ispod 200.000kn tj. sada ekvivalent u eurima (odnosno 500.000kn ako su građevinski radovi). Ovo se radi dijelom zato što za takve nabave idu pojednostavljena pravila pa je takav proces neusporedivo brži (što može biti opravdano), te zato što se najčešće može diskrecijski odabrati dobavljač (što također ponekad može biti legitimno). No razlamaju se i ogromne nabave na manje iznose i to uglavnom zato što, ovisno o instituciji/ustanovi, nabave iznad određene visine moraju ići na odgovarajuća odobrenja upravnih vijeća, nadzornih odbora, ministarstava ili vlade. Osim toga, često se pazi da iznos nabave ne prijeđe cenzuse zbog kojih je nabavu potrebno objaviti u oglasniku Europske Unije što bi onda moglo stvoriti “nepotrebnu” konkurenciju. Kod malih nabava “legitimnost” postupka se najčešće rješava tako da se traže “tri ponude” – kako mi je svojevremeno rekao jedan ministar, bolje je imati čiste papire nego čistu savjest.
  • Ovakve situacije se mogu riješiti samo kontrolama i sankcioniranjem onih koji su uhvaćeni u razlamanju natječaja (no, kada bi to napravili, vjerojatno nitko više ne bi ostao).
• Jedna od čestih metoda “forsiranja” pojedinih dobavljača, osobito u IT-u je kupovina inicijalnog rješenja kroz sustav male/bagatelne nabave – dakle kupi se nešto na narudžbenicu u visini do 200.000kn, a potom se cijeli sustav “nadogradi” za nekoliko milijuna kuna ili eura (najbolji odnos koji sam našao je bilo 15.000kn narudžbenica koja se nadogradila s 4mil eur na “otvorenom” natječaju). Moguće rješenje je i propisivanje tehnologije koja (snažno) favorizira jednog dobavljača a bez kritičkog razmatranja da li je ta tehnologija prisutna u instituciji koja tu tehnologiju traži, odnosno da li je dodatna investicija u takvu tehnologiju (ako ona postoji) ekonomski opravdana.
  • Revizija natječajne dokumentacija i odgovarajuće analize opravdanosti mogu spriječiti ovakve situacije.
• Vrlo česta metoda namještanja je vrlo precizna specifikacija onoga što se nabavlja, a zbog čega nema prostora da se na natječaju pojavi bilo koji drugi artikl osim željenog. To je metoda koja se redovito koristi za kupnju automobila, pa je tako nedavno novi rektor Zagrebačkog sveučilišta sebi poželio novu Škoda Octaviu (Škoda je zlatni standard javne uprave, dovoljno velik i solidan auto kojeg je moguće konfigurirati jednako kao i skuplju VW ili Audi braću, ali bez oznake nepotrebnog glamura i cijene koja prati skuplji odabir). Slične tehnike se često znaju koristiti u nabavci IT opreme pa se specificira da npr. power supply servera mora biti baš 930W – što je za funkcionalnost servera totalni irelevantni parametar, ali eto tom parametru udovoljava samo jedan dobavljač.
  • Moguće rješenje ovog problema je da je prilikom raspisivanja natječaja moguće dokazati kako postoji najmanje npr. tri međusobno različita proizvođača koji su u stanju isporučiti po toj specifikaciji.
• Malo pametnija verzija precizne/jedinstvene specifikacije je kreiranje natječaja koji ima puno tehničkih parametara razmjerno širokih raspona, a koji daju dojam da se doista radi o vrlo širokom spektru mogućih rješenja, no ako pažljivo pozbrajate sva ograničenja, vrlo brzo uočite da su stvarno mogući rasponi u biti vrlo, vrlo precizni i da tu u biti nema prostora za alternativna rješenja. Natječaj koji je meni upao u oko kao primjer takvoga je onaj kada je HNB kupovao oklopno vozilo za prijevoz novca, gdje su se mogući rasponi veličina (kabine, tovarnog prostora, ukupne dužine vozila) međusobno poništavale, ali ako vam to nije bio dovoljni giveaway onda je to svakako bio broj pregrada u pretincu za rukavice.
  • Isto kao i gore.
• Posebna shema su nerealne i objektivno nepotrebne tehničke specifikacije proizvoda koji se kupuje a koje je kasnije lagano nadomjestiti alternativnim proizvodom koji je puno jeftiniji. To vam otprilike znači da propišete kako ćete npr. u nekoj električnoj instalaciji visoke struje koristiti skupocjene bakrene vodiče (velikih predimenzioniranih presjeka), dok ćete prilikom realizacije koristiti daleko jeftinije aluminijske vodiče koji se i inače koriste u takve svrhe. Ili, zamislite da ste turistička zajednica koja želi podijeliti milijun brošura finog tiska svojim posjetiteljima – nakon što dobijete natječaj, teško će biti utvrditi da li je doista tiskano na finom 120gr premaznom papiru u arcima ili na 80gr jeftinoj rotaciji, te da li je uopće bilo isporučeno milijun brošura ili ih je bilo možda puno manje ali je netko bio voljan potpisati otpremnicu? U jednoj ustanovi sam prije dosta godina pronašao software koji im je uredno “prodan” ali je aktivacijski ključ skinut s torrenta, a u jednoj drugoj su godinama kupovali uslugu održavanja licence koju njihov “dobavljač” nikada nije proslijedio proizvođaču pa je licenca bila invalidna. Varijacija na temu je i kupovina čudnovato preciziranog proizvoda za česti artikl, primjerice razmišljajte u kupovini obične plahte za bolnicu ili dom za starije osobe – svi kreveti su standardizirani ali iz nekog razloga ima 50 vrsta plahti (dimenzija, specifikacija materijala) koje se nabavljaju.
  • Samo revizija natječajne dokumentacije, nadzor i kontrola isporučenog može riješiti ovakvu prijevaru.
• Namještanje kroz nenaručene proizvode je također jako in. Kada se kupuje veliki broj artikala, obično se gleda ukupna cijena ponude. Zamislite situaciju u kojoj se kupuju npr. uredski pribor za neku veliku ustanovu, u takvoj specifikaciji možete navesti bilo koje artikle uključivo i one koji su možda skupocjeni a vi za njih nemate ama baš nikakvu potrebu. Primjerice, to može biti toner (često je to više artikala) za neki skupi kolorni printer čija ukupna suma (komada puta jedinična cjena) će značajno utjecati na ukupnu ponuđenu cijenu. Ponuđač koji nije u lancu, morati će iskazati fer cijenu tog artikla, no predodređeni dobavljač će znati da taj artikal nikada neće biti naručen i može ga ponuditi bitno ispod njegove stvarne cijene i time simulirati svoju tržišnu utakmicu.
  • Kontrola tržišnih cijena i odbacivanje dumping ponuda, kao i diskvalifikacija ponuđača na sudjelovanje u javnim nabavama na duži rok je jedino rješenje.
• Iznimno složeni troškovnici i popisi naručene robe ili usluga su također česta taktika. Ponekad se zna dogoditi da se naručuje roba ili usluga koja je iznimno komplicirana i složena i gdje je popis za nabavu u biti ispis iz nekog softwarea za planiranje i projektiranje. Takvi natječaji znaju imati desetine, stotine a ponekad i milijune stavaka (moj osobni rekord je bila kontrola natječaja s milijun i šezdeset tisuća stavaka). Pronaći iglu u plastu sijena je iznimno teško (ali ne i nemoguće), i ekipa koja namješta stavlja nerealno velike količine pojedinih roba, a osobito usluga, a koje je kasnije teško pozdano utvrditi.
  • Samo revizija natječajne dokumentacije, nadzor i kontrola isporučenog može riješiti ovakvu prijevaru.
• Posebna varijacija na temu složenih troškovnika su i vrlo kratki rokovi za predaju natječajne ponude, koji ponekad dolaze u kombinaciji s potrebnim potvrdama i certifikatima (o kakvoći ili sukladnosti robe standardu). Pravi “maheri” javne nabave pažljivo tempiraju datume kada će objaviti koji oglas, pazi se tako da se neke nabave oglašavaju u periodu uobičajenih godišnjih odmora (srpanj, kolovoz, kraj prosinca) ili pak u danima kada se spretno pozicionira nekoliko praznika kako bi se smanjio broj radnih dana koje ponuditelju stoje na raspolaganju. Sve to je kombinirano s najkraćim zakonom predviđenim rokom, a ako je moguće, za kvalifikaciju ponuditelja se traže razne potvrde i certifikati sukladnosti robe, a koje ponuditelj koji nije unaprijed znao za datum natječaja jednostavno nije mogao pribaviti u predviđenom roku.
  • Rokovi su zakonom propisani i nominalno gledano svejedno je kada objavite natječaj, to je jednostavno “pravo” naručitelja da podesi kako njemu odgovara, neovisno o tome koliko zločesti timing bio. Nema pravog rješenja osim alarmirati nadređene i medije, osobito ako je natječaj podešen i po drugim osnovama.
• Utvrđivanje sposobnosti naručitelja kroz različite stručne certifikate i dokaze o izvršenim ugovorima. Naručitelji su tu jako kreativni i vrlo često se nabrajaju certifikati koji su apsolutno nepotrebni, ponekad i neprimjenjivi na nabavu koja je u tijeku. Osobito u IT-u, neki od certifikata znaju biti iznimno rijetki (jer su arhaični, zastarjeli ili općenito nepotrebni) pa često možete kroz čitanje natječaja i navedenih certifikata unaprijed vidjeti kome je natječaj namijenjen. Često se zna tražiti i “dokaz sposobnosti dobavljača” kojime se traži dokaz da je dobavljač imao sličnih ugovora u odgovarajućem iznosu (koji znaju biti nerealno visoki), a ponekad se zna dogoditi i da dobavljač dostavi izjavu kako je odradio neki posao iako uopće nije bio na tom poslu angažiran (papir trpi sve, a posao ustanove nije da provjeri vjerodostojnost dokumentacije).
  • Ovakve situacije se mogu riješiti samo neovisnom revizijom projekata i nabave.
• Posebna (naizgled malo inteligentnija) kategorija utvrđivanja sposobnosti naručitelja je ona gdje se traže vrlo specifični certifikati (recimo neki NATO certifikat kojeg ni NATO ne traži na svojim natječajima ili certifikat za neku normu koja više nije u upotrebi) na koji ako se žalite, naručitelj vam kaže kako nije riječ o isključivom parametru. Dakle, ako se želite javiti, ne posjedovanje arhaičnog certifikata ili stručnjaka odgovarajućih kvalifikacija vas neće diskvalificirati, no ako pogledate malo pod pravila ocjenjivanja natječaja i određivanja najbolje ponude, shvatite kako upravo taj certifikat ili stručnjak nosi neproporcionalno veliki broj bodova na natječaju i defacto činjenica da ga imate u ponudi osigurava pobjednu na natječaju.
  • Ovakve situacije se mogu riješiti samo neovisnom revizijom projekata i nabave.
• Kupovanje nepotrebne ili predimenzionirane opreme je također česta pojava. Javna uprava ima tu suludu mantru da ako imaju osigurana proračunska sredstva da ih moraju potrošiti i mjerilo uspjeha nije ušteda koja je ostvarena nego koliko ste uspješno uspjeli potrošiti svoje proračune. U takvoj okolini se često kupuju robe i usluge koje nikome ne trebaju (imao sam jednom natječaj ispred sebe koji nakon detaljnog čitanja, nikome nije bilo totalno jasno što se kupuje ili što bi dobitnih natječaja trebao isporučiti, što je taj definirajući faktor zbog kojeg potpišete da je isporučeno). Tu također spada i predimenzionirana oprema čiji odabir često diskvalificira manje (jednako dobre ili bolje) dobavljače, ali koja na dugi rok također kreira “nepotrebno” velike troškove održavanja. U nekim ustanovama i javnim poduzećima je ovo dovedeno do razine umjetničke forme.
  • Ovakve situacije se mogu riješiti samo neovisnom revizijom projekata i nabave.
• Posebna varijacija na temu kupovanja nepotrebne opreme je kupovina nepotrebnih IT sustava ili IT sustava kojeg proizvodi/razvija bliski dobavljač (sjetite se Žalac). Svaka organizacija vas ima namjeru uvjeriti kako su upravo oni ona jedinstvena pahuljica koja zaslužuje da se samo za nju sagradi odgovarajući IT sustav. U velikom broju situacija to jednostavno nije točno i ta “jedinstvena pahuljica” je samo način da se u ustanovu ugradi dobavljač koji će potom godinama i desetljećima crpiti neku ekonomsku korist umjesto da institucija koja naručuje rješenje svoje poslovne procese standardizira na razinu najboljih svjetskih praksi. Pojednostavljeno, da li je bolje imati standardni i dobro parametrirani npr. Microsoft BizTalk server čija licenca košta u tisućama ili desecima tisuća dolara godišnje ili naručite od reputabilnog dobavljača “custom” enterprise sabirnicu koju plaćate milijuna kuna/eura (odgovor bi vas mogao iznenaditi).
  • Ovakve situacije se mogu riješiti samo neovisnom revizijom projekata i nabave (s naglaskom da velike, “legacy” sustave nije tek tako moguće migrirati na kvalitetnija ali dugoročno jeftinija rješenja i dobavljači su se solidno potrudili da bilo kakav pokušaj migracije sabotiraju, otežaju i poskupe koliko je god to moguće).
• Stvaranje dojma otvorenog natječaja je metoda u kojoj se uz predefiniranog pobjednika, javljaju i dodatni dobavljači sa svojim ponudama. Riječ je uglavnom o povezanim tvrtkama ili raznim poslovnim partnerima koji ulože svoju dokumentaciju kako bi se stvorio dojam konkurencije i tržišnog natjecanja. Ponekad neki od natjecatelja propusti uložiti iznimno bitni dokument (ili napravi računsku “grešku”) pa zbog toga bude diskvalificiran, a ponekad sve ponude budu ispravne pa se taktizira koja će ostvariti najbolju mogući cijenu (za dobavljača, ne za naručitelja) na način da ako samo dogovorena ekipa prođe prag, onda onaj s jeftinijom ponudom odustane.
  • Ovakve situacije se mogu riješiti samo neovisnom revizijom projekata i nabave.

Na sve ovo gore morate dodati i element ljudske nekompetencije i destilirane gluposti koja se nagomilala kroz načelo negativne selekcije u državnoj i javnoj upravi proteklih desetljeća. Ljudi koji rade nabavu su često jednostavno nekompetentni za posao koji obavljaju i rade amaterske pogreške prilikom nabave. Mnogi nemaju ni elementarni kritički pogled na predmet nabave pa ne preispituju niti razloge za kupnju, još manje tehničku specifikaciju predmeta nabave, a tu je naravno i element autoriteta čelnika tijela koji “hoće baš to” jer ili misli da će to riješiti njegov problem ili ima vrlo monetarno izrazivu motivaciju da se natječaj provede po upravo takvim uvjetima.

Vrlo rijetko se rade analize opravdanosti kupovine ili održavanja pojedinih rješenja ili tehnologija pa zbog percipiranog “manjeg zla” se odabire korištenje rješenja koja dugoročno koštaju neusporedivo više od modernih i industrijskih standardnih rješenja (što se može kretati od toga da svjesno koristite sustave koji su svojevremeno spuštali Apollo 11 na mjesec do toga da dopuštate da vaša organizacija koristi male jeftine printere sa skupim tonerima (koji eto pašu i onima koje imate kod kuće) u odnosu na upravljana centralizirana rješenja gdje je printer možda “skup” ali su toneri jeftini.

I na kraju, da ponovim tvrdnju s početka teksta, sve ovisi o ljudima koji provode natječaj. Ako su im namjere poštene, napraviti će dobar posao za porezne obveznike ako ugovore posao i direktno; no ako su odlučili hvatati krivine (iz bilo kojeg zamislivog razloga), nema tog zakona o javnoj nabavi kojeg nije moguće izigrati (a ovaj naš zakon uopće nije loš, imam primjedbi na njega ali ništa bitnoga).

Osim svega, sumnjati ili znati nije isto što i dokazati da je riječ o namještenom natječaju (pa čak ni slično), tako da puno očiglednih namještaljki prolaze nekažnjeno, a da bi to riješili moramo početi koristiti osim zakonskih odredbi i neke moralno etičke standarde koji su puno stroži, mogu se koristiti proaktivno i čija se primjena ne mora toliko strogo dokazivati. Smatram, da ako ste odlučili svoju ustanovu učiniti fer i poštenom, najjednostavniji način da se to napravi je da jednostavno sve “kontaminirane” ljude jednostavno izolirate ili prebacite na poslove gdje nemaju doticaja i utjecaja na projektne zadatke, postupak natječaja ili odabira dobavljača.

Ako sam propustio navesti koju metodu, please dojavite da dopunim dokument.

Misao dana:
“Who buys these?” I asked. “Who walks in here and says this, this is what I need?”
“People who don’t know what they need in the first place,” she said. “So, pretty much anybody.”